学习和引进国外的法律、技术性管理方式

清朝末期,西方资本输入冲击了传统的经济模式,中国资本主义工业开始有所发展。纺织机器逐步取代了传统的纺车,面粉工厂逐步取代了传统的磨坊,工业化大生产逐步取代传统的手工生产方式,旧制度已经不适应新式工厂的出现和资本劳动组合方式带来的经济模式的变化。随着现代科学和工业化大生产的引进和发展,我国质检体制也在悄然发生变化,逐渐演变为建立在科学和试验基础上,与现代工业社会和主权国家相适应的质检体制,顺应了世界工业化的浪潮,奠定了现代质检管理体系建立的基础。

建立与主权国家相适应的出入境检验检疫体系。1927年南京国民政府成立前,我国并没有出现真正意义上的由主权国家负责管理的口岸检验检疫制度。1929年上海商品检验局成立以前,我国出口商品时常由于没有通过国际认可的检验机构检验而遭到禁止入境。虽然上海从1864年开始有了进出口商品检验机构,如上海棉业商人自主成立的上海棉花检查局、英国劳合氏公司代理人成立的上海仁记洋行,1873年上海还设立了我国最早的出入境卫生检疫机构。但对国家主体而言,亟需建立专门的机构负责我国的进出口商品质量,维护我国商品在国际上的声誉,保障我国国门安全。在这样的历史背景下,南京国民政府工商部颁布我国最早的现代意义的进出口商品检验法规《商品检验局暂行章程》和《商品出口检验暂行规则》,并于1929年设立上海商品检验局,标志着国民政府正式对进出口商品进行法制化的统一管理。动植物检疫早期是一个单独的部门即“毛革肉类出口检查所”,1930年正式划归商品检验局负责。卫生检疫在国民政府成立前一直是海关的下属职能,1930年7月1日,南京国民政府从分属于各大港口的海关收回卫生检疫的职能,在上海正式成立了“全国海港检疫管理处”。至此,分散在全国各地、各自为政的检疫所,正式成为一个独立的机构,代表国家行使具有主权性质的出入境检验检疫职能。

四、民国时期:与现代工业社会和主权国家相适应的质检体制的诞生与萌芽

可以看到,民国时期质检管理中的技术性特征已经十分明显。此时的民国政府,通过引进国外先进技术和设备,开始探索建立自己的专业技术机构,通过现代科学技术的研究促进我国产品质量的发展。

建立以科学技术为基础的现代质检体制。现代化大工业生产决定了需要同步建立与之相适应的具有现代化、专业化性质的质检体制。这一时期通过引进国外技术和方法,开始建立适应工业化生产的质检服务技术机构。首先,引进了工业化国家的计量和标准管理体制。清光绪三十四年(1908年),清政府农商部设立度量衡权衡局,成为首个区别于古代社会的具有现代化意义的计量机构。该机构向法国万国权度局(现称国际计量局)定制铂铱合金营造尺和库平两砝码原器。此时引进的度量器具有别于传统的度量衡计量器具,采用铂铱合金作权衡单位量标准,打破了我国延续千年的度量衡旧制,使之与国际米制衔接。1928年、1929年,南京国民政府相继颁布《权度标准方案》和《度量衡法》,1929年成立全国度量衡局,负责全国度量衡统一事宜,职能包括度量衡制度的制定以及度量衡器具的制造、检定和认证。1931年,成立工业标准化委员会,归属度量衡局统一管理,主要负责以权度标准为基础,拟定我国工业标准。在民国形势复杂、战祸连连的时代背景下,我国工业标准的建立多是以吸收、引进和翻译他国标准为我所用。截至1943年6月,共征集国外工业标准18278种(包括译述类3833种),编定拟议国内工业标准759种。

市场和社会共同参与的现代质检体制机制。市场和社会作为质检管理重要参与方,是质检体制机制顺畅运行的保障。充分利用社会组织力量以及市场竞争机制的作用,是有效减少政府监管成本的重要方法。因此,民国政府仿照工业化国家,建立商会及同业公会组织管理模式。1914年9月12日颁布的《商会法》对商会自治权利进行规定,之后的南京国民政府基于自身利益的考虑将商会置于政府行政管制之下,没有赋予其过多的自治权。但是,国民政府给予比商会组织更低一层次的同业公会相当大的自治权利。南京国民政府先后于1929年8月、1930年1月颁布《工商同业公会法》和《工商同业公会法施行细则》,均详细规定了同业公会内部管理办法,特别是规定了同业公会的职责就是“维持同业公共利益,矫正营业上之弊害为宗旨”。由此确立同业公会为社会质量监管的重要参与方,是质检体制的重要补充。在市场方面,辛亥革命以后,“民主共和”和“实业救国”成为当时最流行的两大思潮,民国政府钢铁制造、机械制造、化工等重工业由国家创设并负责监督管理,轻工业准许民间自由发展。在该政策的鼓励下,以荣氏兄弟、刘鸿生、张謇等为代表的爱国实业家,创办面粉厂、纺织公司、火柴公司、搪瓷厂等。这些民族企业多半有闻名遐迩的品牌,刘鸿生为与日本“龙牌”水泥竞争而生产“象牌”水泥,范旭东为与英国纯碱竞争而生产“红三角”“红五星”牌纯碱,在1926年美国费城万国博览会上荣获金质奖章,1934年纯碱销售量占据国内市场55%的份额,超过一直处于纯碱销售领先地位的英国卜内门洋碱公司。在市场竞争机制的作用下,企业产品的质量水平不断提升,成为促进质量发展的重要驱动力量。

自此,中国开始纳入国际化分工当中,引入西方工业化生产方式。同时,现代工业社会和主权国家基础上的质检体制机制得以初创,主要表现为:成立维护主权国家所需要的出入境商品检验、卫生检疫和动植物检疫机构,学习和引进国外的法律、技术性管理方式,设置专业的质检机构,开始采用现代科学技术手段对质量进行专业管理。以中国共产党人为代表的进步力量,在中央苏维埃政府、陕甘宁边区政府、抗日根据地政府和解放区政府,设立了质检工作相关的政府机构,制定了相关规范性文件,在计量、标准、检验等方面开展工作。中华苏维埃共和国中央政府设立的国民经济人民委员部,下设国有企业管理局,负责度量衡、质量检验和规范标准工作;下设对外贸易局,负责进出口商品查验工作。这些有益探索积累了实践经验,为新中国质检体制打下了基础。

传统的质检管理是简单度量与主观判断的结合,现代技术手段对质量进行的管理是建立在科学的基础上,包括基于数理化等实验科学所产生的技术检定手段。当时的民国政府已经意识到传统质检手段无法满足现代工业化生产的需求,1928年南京国民政府时期,工商部部长孔祥熙为发展工业呈请国民政府筹设工业试验所,呈文言及国货质量堪忧:“但国货之真伪,制造之优劣,既非目力所能鉴别,亦非徒手所能分析,势不能不借助于精密之仪器及纯粹之药品。”提升我国质量的方法,在于以现代科学技术为基础建立专门质量试验机构。1930年,我国首个具备现代科学技术的专业化技术机构——工业试验所正式建立,下设工业原料分析室、汽车染料试验室、机械设计室等17个试验室,还有纤维实验场、纯粹化学药品制造实验厂、电工仪器实验厂等11个实验工厂以及3个推广改良工作站。至1941年2月,该所研究、改良和推广的项目达到346项。